Los
Servicios Profesionales en las Administraciones Públicas
Durante más de veinte años estuve gestionando
servicios profesionales para diferentes ministerios y organismos públicos.
Estos servicios profesionales estaban regulados mediante los correspondientes
contratos firmados entre la empresa para la que trabajaba y los organismos
públicos receptores de los mismos. Todos, absolutamente todos esos contratos se consiguieron a través
de los procedimientos de contratación que, en libre competencia y al amparo de
la ley concursal española, normaliza la relación entre las empresas públicas y
privadas, como oferentes de servicios y las distintas administraciones del
estado, las comunidades autónomas, las corporaciones locales y las diputaciones
provinciales, como receptores de servicios.
Mi experiencia en este campo siempre ha estado
circunscrita a los servicios para la gestión de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones, en adelante TIC. No obstante, todas aquellas personas que
hayan estado involucradas en la presentación de propuestas y/o hayan sido
gestores, tras la correspondiente adjudicación, de servicios profesionales en
otros sectores, a bien seguro verán reflejadas sus propias experiencias en este
análisis.
Para la contratación de servicios hay diferentes
tipologías que están íntimamente ligadas al alcance del propio servicio, como
por ejemplo:
·
Gestión
de proyectos cerrados
·
Mantenimiento
de aplicaciones informáticas
·
Gestión
de operaciones de infraestructuras TIC
·
Asistencia
técnica a usuarios de soluciones TIC
·
Asistencia
técnica de perfiles profesionales de diversas áreas.
Este análisis estará centrado en las dos últimos
tipos ya que mientras en los anteriores la responsabilidad del producto o
productos finales a entregar al organismo público, recae directamente en la
empresa que ha sido contratada, en las asistencias técnicas, puede hablarse de
una cesión temporal de trabajadores para que sea la propia entidad contratante
la que administra los recursos humanos suministrados.
Las
administraciones públicas recurren al concurso de empresas privadas para la
contratación de servicios profesionales debido a diversos motivos, entre ellos
cabe destacar los siguientes:
·
Picos
puntuales de trabajo que no justifican la contratación directa de personal o la
creación de nuevos funcionarios.
·
Proyectos
cerrados en los que se involucra la participación de un número considerable de
personas con distintos perfiles profesionales y tras la finalización de los
cuales, no es posible, ni se justifica, la continuidad a las personas.
·
Suplir
las carencias de personal propio para la realización de las tareas dimanantes
de la actividad diaria.
·
En
algunos casos, contratar profesionales procedentes de la empresa privada para
suplir la falta de compromiso de determinados funcionarios o trabajadores
públicos que generan inestabilidad e imprevisión en el servicio que desde
ciertos organismos públicos se brindan a los ciudadanos.
La contratación de las personas que se encargan
de la “asistencia técnica” demandada por la administración, se realiza a través
de empresas pero la intervención de éstas últimas en el desarrollo del trabajo
que le será exigible a sus empleados será nula. Se puede afirmar que la única
responsabilidad de la empresa contratada es el suministro de personas con el
nivel de conocimientos y los años de experiencia detallados en el pliego de
prescripciones técnicas publicado al efecto por el organismo correspondiente.
La adjudicación de los concursos para la
contratación de “asistencias técnicas” se realiza atendiendo por una parte a la
cualificación del profesional propuesto y por otra parte, a los llamados
“criterios de valoración” que en su mayoría son objeto de valoración económica
y están compuestos por diversas partidas.
Cualificación
profesional
La inmensa mayoría de los concursos para la
contratación de “asistencias técnicas” incluyen un formulario mediante el cual
se recoge para cada categoría profesional , los conocimientos que los
candidatos propuestos por las empresas deben tener así como los meses de
experiencia durante los cuales ha desarrollado determinadas tareas sobre
diversas tecnologías. Esto que inicialmente puede tener una consideración
lógica, en la práctica, significa la invalidación de todos los profesionales
propuestos con la única excepción de aquellos que ya hayan estado realizando
ese mismo trabajo en el organismo contratante.
He visto, a lo largo de mis colaboraciones con
distintos organismos públicos, casos en los cuales, para la confección de los
formularios de cualificación técnica, se llegó
a solicitar a los profesionales que se encontraban realizando un
determinado trabajo y cuyo puesto debía ser incluido en un nuevo concurso, el
detalle de las tareas y las tecnologías sobre las que se actuaba, sin
profundizar en cuales de esas tareas y tecnologías eran realmente
imprescindibles, cuales necesarias y cuales de ellas deseables. Este modo de
actuar invalidaba, de hecho, el acceso al puesto demandado de otros candidatos.
Por otra parte, poniendo como ejemplo un puesto
técnico de perfil experimentado que debe tener un mínimo de 48 meses de
experiencia en las tecnologías A, B, C, D y E además de una certificación X,
debido a la dispersión de las tecnologías en las que se le exige experiencia y
a lo complejo de las mismas, en la práctica resulta que para la mayor parte de
los casos, hasta adquirir ese nivel de experiencia será preciso que transcurra
entre un 50 y un 100% más de tiempo del que ha sido detallado en el pliego. No
obstante, las tarifas por hora o jornada que el organismo contratante aplicará,
equivaldrán, como es lógico, a los meses de experiencia exigibles a través del
pliego. Resumiendo, adquirir 48 meses de experiencia real y consolidada en
seis, siete y ocho tecnologías diferentes, precisará de profesionales con más
seis años de trabajo en las TICs.
Las consecuencias de ese tipo de valoración
profesional, entre otras, pueden ser las siguientes:
1.
Al
exigirle a las empresas la presentación de CV nominativos que deben cumplir con
una serie de conocimientos y unos niveles de experiencia intrínsecamente
ligados a las tecnologías utilizadas en un organismo determinado, si
anteriormente no se ha tenido la oportunidad de colaborar en ese puesto
concreto, se está forzando al falseamiento de la realidad dado que cualquier
candidato que no refleje los criterios mínimos detallados para el puesto, será
excluido y la empresa perderá sus opciones de conseguir la adjudicación del
concurso.
2.
De
facto, aunque la contratación se haga a través de una empresa, ésta es
directamente dependiente de la persona presentada y podría afirmarse que el organismo contratante únicamente valora a
la empresa por su capacidad de contratación o reclutamiento de perfiles
profesionales.
3.
En
esta especie de cesión de trabajadores, el empleado adscrito a un determinado
organismo público, puede llegar a sentirse totalmente desvinculado de su
empresa, cuando desde el órgano contratante no se ofrece la suficiente
flexibilidad para el mantenimiento del contacto empleado – empleador, mediante
la asistencia a reuniones, sesiones de formación, compartición de conocimientos
con otros compañeros de la misma empresa, etc. He sido testigo de cómo un
número considerable de profesionales saltaban de unas empresas a otras con el
objetivo de continuar realizando el mismo trabajo en el mismo organismo. En
todas las ocasiones, estos profesionales manifestaban su falta de
identificación con la compañía que les pagaba la nómina. En algunos casos,
empleados que de alguna manera habían manifestado un cierto deseo de cambio,
rechazaban nuevos destinos ante el vértigo de abandonar su zona de confort.
4.
En
ocasiones, quizás en más de las debidas, los responsables de determinados departamentos
de organismos públicos, en su intento de disponer de los mejores profesionales
para solventar con las máximas garantías los posibles incidentes acaecidos en
el día a día, sobredimensionan sus equipos, tanto en efectivos como en
experiencia, con el correspondiente efecto mermador para el erario público al
incurrir en más gasto y con la desafección de profesionales poco motivados al
tener que asumir tareas repetitivas para las que no se precisa el nivel de
conocimiento y experiencia demandados.
5.
Es
casi práctica general que en las subdirecciones o en los departamentos de TIC
en organismos del estado, autonómicos y locales, más del 50% de su personal
provenga de la empresa privada.
Por todo lo antedicho, y en relación con la
gestión de los profesionales bajo el modelo de asistencia técnica en las
administraciones públicas, siendo consecuentes, llevaría a organismos públicos,
empresas y a profesionales a un cambio de paradigma del modelo de relación en
el que se podría tener en cuenta lo siguiente:
A.
Los
organismos públicos deberían asumir como personal propio a aquellos
profesionales que durante lustros han estado realizando un trabajo determinado
y del que se prevea que tendrá continuidad en el tiempo. Miles de personas se verían reconocidas por
la labor realizada en la administración.
B.
En
el futuro, los organismos públicos deberían convocar oposiciones para cubrir
con personal propio aquellos puestos de trabajo que se prevean estables y
perdurables. Los ahorros para la administración serían evidentes.
C.
Para
aquellas ocasiones en las que se precisen colaboraciones profesionales
puntuales y con una duración determinada, los organismos públicos y los
responsables funcionales de éstos,
deberían definir las funciones a realizar y las tecnologías sobre las
que se realizarían pero no ligarlo en ningún momento a personas. Debería darse
total confianza a las empresas que vía concurso público, hayan mostrado y
comprometido sus mejores capacidades.
D.
Las
empresas que optan a concursos públicos de “asistencia técnica” deberían de
evitar la cesión de trabajadores para impedir que éstos pasen a ser
gestionados, o lleguen incluso a formar parte del “personal”, del responsable
de turno.
E.
Las
empresas deberían forzar la comunicación con sus empleados durante el horario
laboral con la finalidad mantener el vínculo que les une, más allá del
pecuniario. Para ello, los responsables del contratista deberán trabajar con
los responsables del cliente en la definición del marco de responsabilidades
esperadas de los profesionales asignados así como del modelo de seguimiento del
rendimiento bajo criterios de solvencia y calidad.
F.
Por
su parte, los profesionales destinados en organismos públicos bajo el modelo de
“asistencia técnica” deberán asumir su pertenencia a la empresa privada, tomar
conciencia de la importancia de desarrollar un servicio de calidad y mantener
siempre en mente que una actitud profesional exigente redundará en una mejor
gestión de lo público.
Criterios de valoración de propuestas
Así como la cualificación de los profesionales
ofertados por las empresas para conseguir llegar a ser las adjudicatarias de un
concurso, paradójicamente y sobre el papel, suelen ajustarse casi al ciento por
ciento a las exigencias descritas en los pliegos de prescripciones técnicas
para evitar la invalidación de sus propuestas, es mediante los “criterios de
valoración”, con una perversa mezcla de objetividad y subjetividad, donde las
empresas que compiten se juegan realmente la adjudicación.
Esos criterios de valoración, en la mayoría de
los concursos suelen dividirse en dos secciones, a saber: Económica y Técnica.
Valoración económica
En los concursos públicos bajo la denominación de
“asistencia técnica”, el importe total del concurso, o techo de licitación, se
calcula en base al sumatorio de las tarifas que el organismo público haya
establecido para cada una de las categorías profesionales que se precisan
cubrir, multiplicada por el número de horas previstas durante el periodo de
tiempo que abarque el contrato.
La valoración económica suele tener entre un 30 y
un 70 por ciento del peso de la valoración total de la oferta y para su cálculo se tiene en cuenta el precio
ofertado por cada una de las empresas en relación con el precio más bajo de
entre todos ellos. En algunas ocasiones se limita el descuento a realizar por
los concursantes sobre el techo de licitación e incluso, en determinados
concursos, se hace mención a la exclusión del aspirante a adjudicatario en caso
de que la oferta se considere que incurre en baja temeraria. Normalmente tienen
consideración de baja temeraria aquellas ofertas que superan en un número
determinado de puntos porcentuales, el descuento medio de todas las ofertas
sometidas a consideración.
En general las tarifas por hora y categoría
profesional, sin descuento y salvo excepciones, suelen ser adecuadas para
contener el gasto del organismo público, permitir el beneficio para la empresa
privada y, como no podía ser menos, asignarle al profesional una remuneración
de acuerdo a su preparación, experiencia y funciones a desarrollar. El elemento
distorsionador de este equilibrio se produce cuando el descuento máximo
admitido por la administración o no está limitado o ha sido establecido en un
porcentaje claramente favorable para el emisor del concurso. Descuentos
superiores al 10% junto con el resto de criterios de valoración que siempre
deben ser tasados por los ofertantes, merman o bien el beneficio empresarial o
bien la remuneración de los técnicos o ambos.
En los análisis realizados a lo largo de mis años
de experiencia, de los importes ofertados por las empresas en sus respuestas a
concursos públicos de “asistencia técnica”, he podido observar como dichos
descuentos se apuran a los máximos permitidos. También he visto como
adjudicaciones realizadas bajo criterios casi exclusivamente económicos, con
descuentos desproporcionados, han llevado a la empresa adjudicataria a serios
problemas debido a las pérdidas en las que han incurrido. Igualmente he sido
testigo, aunque en muy contadas ocasiones, de cómo empresas, confiadas en su
posición de dominio, por su nivel de especialización en determinadas
tecnologías, arriesgaban y perdían concursos por no realizar ningún tipo de
descuento o hacerlo simbólicamente.
Valoración técnica
Los criterios para la valoración técnica son un
conjunto de aspectos muy dispares que pueden ir desde planes de garantía,
planes de calidad, acuerdos de nivel de servicio (con innumerables indicadores
de muy difícil seguimiento), implantación de procedimientos operativos, planes
de formación a empleados públicos, horas adicionales a las mínimas exigidas en
el pliego, horas de apoyo de personal técnico de terceros, alianzas con
fabricantes, número de certificaciones en posesión tanto por la empresa como
por sus empleados, planes de comunicación, planes de traspaso de conocimiento a
la finalización del concurso, etc.
Si tenemos en cuenta el hecho de que el número de
criterios para la valoración técnica puede oscilar entre diez y varias decenas,
en el caso de que se incluyan acuerdos de nivel de servicio, y que cada uno de
esos criterios a cuyo cumplimiento las empresas se comprometen, para evitar un
rendimiento negativo de la operación, debe ser convenientemente estimado en
coste, fácilmente se llega a la conclusión de que los grandes perjudicados en
este modelo de contratación son las personas que formarán la dotación demandada
en el concurso.
Las empresas, por su parte, no disponen de margen
de actuación para obtener rendimiento alguno de todas esas exigencias
adicionales que pasarán a formar parte del contrato con la administración.
Adicionalmente, cuando en esos acuerdos de
niveles de servicio se incorporan criterios como:
·
Un
número determinado de horas iniciales, normalmente 160, no facturables para
adaptación al puesto.
·
Un
número determinado de horas de solapamiento entre profesionales que dejan su
puesto y aquellos que los sustituyen.
·
Penalizaciones
como días no facturables en el caso de que se excedan el plazo de incorporación
de nuevos profesionales.
Se produce una nueva vuelta de tuerca que tendrá
como consecuencia la prudencia de las empresas a la hora de realizar cambios en
los equipos de trabajo por los altos costes y una disminución del beneficio a
la que inexorablemente deberán enfrentarse.
Por otra parte, criterios de valoración como
planes de calidad, implantación de procedimientos, planes de seguridad y en
definitiva todo aquello que debería formar parte de la estrategia de gestión de
las TIC, no pueden ser objeto de valoración objetiva y son, en muchos casos, la
base sobre la cual los concursos se adjudican a favor de determinadas
compañías. No soy consciente de que un solo organismo público haya implantado
un plan estratégico ofertado como una prestación adicional a un concurso
público, los planes estratégicos, hasta donde he llegado a ver, siempre se han
desarrollado bajo concursos específicos.
Para añadirle mayor complejidad aún a las
adjudicaciones y poner a la administración en verdaderos apuros, las empresas
con dilatada experiencia en la presentación de ofertas para la consecución de
concursos de “asistencia técnica”, suelen comprometerse en el límite del umbral
de saciedad, es decir, en la máxima valoración de un criterio a partir del cual
cualquier mejora no añadirá valor a la propuesta.
Como conclusiones sobre los “Criterios de
valoración de propuestas” en concursos de “asistencia técnica”, podríamos
afirmar que:
1.
Los
importes de licitación publicados por los organismos públicos son los adecuados
pero al establecer altos descuentos o no limitarlos, rompen el equilibrio
necesario para que todas las partes intervinientes en la ejecución del
contrato, obtengan su cuota de beneficio.
2.
Salvo
excepciones, las empresas ajustan al máximo los descuentos a las
administraciones con la finalidad de intentar anular el criterio económico en
las valoraciones de las propuestas.
3.
Los
criterios de valoración de los concursos públicos de “asistencia técnica”, en
muchas ocasiones suponen un incremento de costes que de ser exigidos al cien
por cien por la administración supondrían pérdidas para las empresas.
4.
Este
modelo de oferta y contratación deja muy poco margen operativo a las empresas
ya que una vez que han sido adjudicatarias cuentan únicamente con la contención
del sueldo de sus empleados, como medio para rentabilizar el contrato.
5.
Las
administraciones incluyen entre los criterios de valoración de propuestas, la
definición de planes, procesos y procedimientos que finalmente nunca serán
implantados.
En consecuencia y en opinión del autor, el hacer
lo correcto, cuando se trata de especificar criterios técnicos para la
valoración de propuestas de “asistencia técnica”, debería centrarse en la
potenciación de la persona, del profesional, en su formación, en su evolución,
en la calidad del trabajo realizado y en la posibilidad de desvincularse del
organismo público para el que presta sus servicios, sin incidentes.
Para ello, las administraciones públicas
contratantes deberían de valorar a las empresas, las verdaderas responsables
del contrato, antes que a las personas, incluyendo en esa valoración criterios
afines a la gestión de personas, de profesionales y en la capacidad de esos
procedimientos de gestión para conseguir inculcar cualidades que vayan más allá
del mero bagaje técnico, como podrían ser: preocupación por los temas de
calidad, orientación para el establecimiento de relaciones francas y ecuánimes,
respeto personal, proactividad, fomento de la participación, capacidad para la
búsqueda de información relevante para el trabajo que se está realizando, etc.
Los organismos
públicos deberían abandonar esa práctica actual de intentar obtener costosos
servicios adicionales, aprovechándose de unos concursos públicos cuya única
finalidad es dotarlos de profesionales que complementen sus equipos. Sólo
teniendo el pleno convencimiento de que para la contratación de la dotación de
personas, cualquier criterio de valoración que no esté relacionado con la
consecución de mejores profesionales, formados e íntegros, se conseguirá
mantener el necesario equilibrio que permita que la administración reciba el
servicio contratado, que la empresa pueda compensar a sus inversores y que los
profesionales asignados evolucionen en la medida que sus cualidades se lo
permitan.
JC
