Crónica de Mediocres 72

 

Los Servicios Profesionales en las Administraciones Públicas

Durante más de veinte años estuve gestionando servicios profesionales para diferentes ministerios y organismos públicos. Estos servicios profesionales estaban regulados mediante los correspondientes contratos firmados entre la empresa para la que trabajaba y los organismos públicos receptores de los mismos. Todos, absolutamente  todos esos contratos se consiguieron a través de los procedimientos de contratación que, en libre competencia y al amparo de la ley concursal española, normaliza la relación entre las empresas públicas y privadas, como oferentes de servicios y las distintas administraciones del estado, las comunidades autónomas, las corporaciones locales y las diputaciones provinciales, como receptores de servicios.

Mi experiencia en este campo siempre ha estado circunscrita a los servicios para la gestión de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en adelante TIC. No obstante, todas aquellas personas que hayan estado involucradas en la presentación de propuestas y/o hayan sido gestores, tras la correspondiente adjudicación, de servicios profesionales en otros sectores, a bien seguro verán reflejadas sus propias experiencias en este análisis.

Para la contratación de servicios hay diferentes tipologías que están íntimamente ligadas al alcance del propio servicio, como por ejemplo:

·      Gestión de proyectos cerrados

·      Mantenimiento de aplicaciones informáticas

·      Gestión de operaciones de infraestructuras TIC

·      Asistencia técnica a usuarios de soluciones TIC

·      Asistencia técnica de perfiles profesionales de diversas áreas.

Este análisis estará centrado en las dos últimos tipos ya que mientras en los anteriores la responsabilidad del producto o productos finales a entregar al organismo público, recae directamente en la empresa que ha sido contratada, en las asistencias técnicas, puede hablarse de una cesión temporal de trabajadores para que sea la propia entidad contratante la que administra los recursos humanos suministrados.

 Las administraciones públicas recurren al concurso de empresas privadas para la contratación de servicios profesionales debido a diversos motivos, entre ellos cabe destacar los siguientes:

·      Picos puntuales de trabajo que no justifican la contratación directa de personal o la creación de nuevos funcionarios.

·      Proyectos cerrados en los que se involucra la participación de un número considerable de personas con distintos perfiles profesionales y tras la finalización de los cuales, no es posible, ni se justifica, la continuidad a las personas.

·      Suplir las carencias de personal propio para la realización de las tareas dimanantes de la actividad diaria.

·      En algunos casos, contratar profesionales procedentes de la empresa privada para suplir la falta de compromiso de determinados funcionarios o trabajadores públicos que generan inestabilidad e imprevisión en el servicio que desde ciertos organismos públicos se brindan a los ciudadanos.

La contratación de las personas que se encargan de la “asistencia técnica” demandada por la administración, se realiza a través de empresas pero la intervención de éstas últimas en el desarrollo del trabajo que le será exigible a sus empleados será nula. Se puede afirmar que la única responsabilidad de la empresa contratada es el suministro de personas con el nivel de conocimientos y los años de experiencia detallados en el pliego de prescripciones técnicas publicado al efecto por el organismo correspondiente.

La adjudicación de los concursos para la contratación de “asistencias técnicas” se realiza atendiendo por una parte a la cualificación del profesional propuesto y por otra parte, a los llamados “criterios de valoración” que en su mayoría son objeto de valoración económica y están compuestos por diversas partidas.

Cualificación profesional

La inmensa mayoría de los concursos para la contratación de “asistencias técnicas” incluyen un formulario mediante el cual se recoge para cada categoría profesional , los conocimientos que los candidatos propuestos por las empresas deben tener así como los meses de experiencia durante los cuales ha desarrollado determinadas tareas sobre diversas tecnologías. Esto que inicialmente puede tener una consideración lógica, en la práctica, significa la invalidación de todos los profesionales propuestos con la única excepción de aquellos que ya hayan estado realizando ese mismo trabajo en el organismo contratante.

He visto, a lo largo de mis colaboraciones con distintos organismos públicos, casos en los cuales, para la confección de los formularios de cualificación técnica, se llegó  a solicitar a los profesionales que se encontraban realizando un determinado trabajo y cuyo puesto debía ser incluido en un nuevo concurso, el detalle de las tareas y las tecnologías sobre las que se actuaba, sin profundizar en cuales de esas tareas y tecnologías eran realmente imprescindibles, cuales necesarias y cuales de ellas deseables. Este modo de actuar invalidaba, de hecho, el acceso al puesto demandado de otros candidatos.

Por otra parte, poniendo como ejemplo un puesto técnico de perfil experimentado que debe tener un mínimo de 48 meses de experiencia en las tecnologías A, B, C, D y E además de una certificación X, debido a la dispersión de las tecnologías en las que se le exige experiencia y a lo complejo de las mismas, en la práctica resulta que para la mayor parte de los casos, hasta adquirir ese nivel de experiencia será preciso que transcurra entre un 50 y un 100% más de tiempo del que ha sido detallado en el pliego. No obstante, las tarifas por hora o jornada que el organismo contratante aplicará, equivaldrán, como es lógico, a los meses de experiencia exigibles a través del pliego. Resumiendo, adquirir 48 meses de experiencia real y consolidada en seis, siete y ocho tecnologías diferentes, precisará de profesionales con más seis años de trabajo en las TICs.

Las consecuencias de ese tipo de valoración profesional, entre otras, pueden ser las siguientes:

1.    Al exigirle a las empresas la presentación de CV nominativos que deben cumplir con una serie de conocimientos y unos niveles de experiencia intrínsecamente ligados a las tecnologías utilizadas en un organismo determinado, si anteriormente no se ha tenido la oportunidad de colaborar en ese puesto concreto, se está forzando al falseamiento de la realidad dado que cualquier candidato que no refleje los criterios mínimos detallados para el puesto, será excluido y la empresa perderá sus opciones de conseguir la adjudicación del concurso.

2.    De facto, aunque la contratación se haga a través de una empresa, ésta es directamente dependiente de la persona presentada y podría afirmarse que  el organismo contratante únicamente valora a la empresa por su capacidad de contratación o reclutamiento de perfiles profesionales.

3.    En esta especie de cesión de trabajadores, el empleado adscrito a un determinado organismo público, puede llegar a sentirse totalmente desvinculado de su empresa, cuando desde el órgano contratante no se ofrece la suficiente flexibilidad para el mantenimiento del contacto empleado – empleador, mediante la asistencia a reuniones, sesiones de formación, compartición de conocimientos con otros compañeros de la misma empresa, etc. He sido testigo de cómo un número considerable de profesionales saltaban de unas empresas a otras con el objetivo de continuar realizando el mismo trabajo en el mismo organismo. En todas las ocasiones, estos profesionales manifestaban su falta de identificación con la compañía que les pagaba la nómina. En algunos casos, empleados que de alguna manera habían manifestado un cierto deseo de cambio, rechazaban nuevos destinos ante el vértigo de abandonar su zona de confort.

4.    En ocasiones, quizás en más de las debidas, los responsables de determinados departamentos de organismos públicos, en su intento de disponer de los mejores profesionales para solventar con las máximas garantías los posibles incidentes acaecidos en el día a día, sobredimensionan sus equipos, tanto en efectivos como en experiencia, con el correspondiente efecto mermador para el erario público al incurrir en más gasto y con la desafección de profesionales poco motivados al tener que asumir tareas repetitivas para las que no se precisa el nivel de conocimiento y experiencia demandados.

5.    Es casi práctica general que en las subdirecciones o en los departamentos de TIC en organismos del estado, autonómicos y locales, más del 50% de su personal provenga de la empresa privada.

Por todo lo antedicho, y en relación con la gestión de los profesionales bajo el modelo de asistencia técnica en las administraciones públicas, siendo consecuentes, llevaría a organismos públicos, empresas y a profesionales a un cambio de paradigma del modelo de relación en el que se podría tener en cuenta lo siguiente:

A.   Los organismos públicos deberían asumir como personal propio a aquellos profesionales que durante lustros han estado realizando un trabajo determinado y del que se prevea que tendrá continuidad en el tiempo.  Miles de personas se verían reconocidas por la labor realizada en la administración.

B.   En el futuro, los organismos públicos deberían convocar oposiciones para cubrir con personal propio aquellos puestos de trabajo que se prevean estables y perdurables. Los ahorros para la administración serían evidentes.

C.   Para aquellas ocasiones en las que se precisen colaboraciones profesionales puntuales y con una duración determinada, los organismos públicos y los responsables funcionales de éstos,  deberían definir las funciones a realizar y las tecnologías sobre las que se realizarían pero no ligarlo en ningún momento a personas. Debería darse total confianza a las empresas que vía concurso público, hayan mostrado y comprometido sus mejores capacidades.

D.   Las empresas que optan a concursos públicos de “asistencia técnica” deberían de evitar la cesión de trabajadores para impedir que éstos pasen a ser gestionados, o lleguen incluso a formar parte del “personal”, del responsable de turno.

E.    Las empresas deberían forzar la comunicación con sus empleados durante el horario laboral con la finalidad mantener el vínculo que les une, más allá del pecuniario. Para ello, los responsables del contratista deberán trabajar con los responsables del cliente en la definición del marco de responsabilidades esperadas de los profesionales asignados así como del modelo de seguimiento del rendimiento bajo criterios de solvencia y calidad.

F.    Por su parte, los profesionales destinados en organismos públicos bajo el modelo de “asistencia técnica” deberán asumir su pertenencia a la empresa privada, tomar conciencia de la importancia de desarrollar un servicio de calidad y mantener siempre en mente que una actitud profesional exigente redundará en una mejor gestión de lo público.

 Criterios de valoración de propuestas

Así como la cualificación de los profesionales ofertados por las empresas para conseguir llegar a ser las adjudicatarias de un concurso, paradójicamente y sobre el papel, suelen ajustarse casi al ciento por ciento a las exigencias descritas en los pliegos de prescripciones técnicas para evitar la invalidación de sus propuestas, es mediante los “criterios de valoración”, con una perversa mezcla de objetividad y subjetividad, donde las empresas que compiten se juegan realmente la adjudicación.

Esos criterios de valoración, en la mayoría de los concursos suelen dividirse en dos secciones, a saber: Económica y Técnica.

Valoración económica

En los concursos públicos bajo la denominación de “asistencia técnica”, el importe total del concurso, o techo de licitación, se calcula en base al sumatorio de las tarifas que el organismo público haya establecido para cada una de las categorías profesionales que se precisan cubrir, multiplicada por el número de horas previstas durante el periodo de tiempo que abarque el contrato.

La valoración económica suele tener entre un 30 y un 70 por ciento del peso de la valoración total de la oferta y  para su cálculo se tiene en cuenta el precio ofertado por cada una de las empresas en relación con el precio más bajo de entre todos ellos. En algunas ocasiones se limita el descuento a realizar por los concursantes sobre el techo de licitación e incluso, en determinados concursos, se hace mención a la exclusión del aspirante a adjudicatario en caso de que la oferta se considere que incurre en baja temeraria. Normalmente tienen consideración de baja temeraria aquellas ofertas que superan en un número determinado de puntos porcentuales, el descuento medio de todas las ofertas sometidas a consideración.

En general las tarifas por hora y categoría profesional, sin descuento y salvo excepciones, suelen ser adecuadas para contener el gasto del organismo público, permitir el beneficio para la empresa privada y, como no podía ser menos, asignarle al profesional una remuneración de acuerdo a su preparación, experiencia y funciones a desarrollar. El elemento distorsionador de este equilibrio se produce cuando el descuento máximo admitido por la administración o no está limitado o ha sido establecido en un porcentaje claramente favorable para el emisor del concurso. Descuentos superiores al 10% junto con el resto de criterios de valoración que siempre deben ser tasados por los ofertantes, merman o bien el beneficio empresarial o bien la remuneración de los técnicos o ambos.

En los análisis realizados a lo largo de mis años de experiencia, de los importes ofertados por las empresas en sus respuestas a concursos públicos de “asistencia técnica”, he podido observar como dichos descuentos se apuran a los máximos permitidos. También he visto como adjudicaciones realizadas bajo criterios casi exclusivamente económicos, con descuentos desproporcionados, han llevado a la empresa adjudicataria a serios problemas debido a las pérdidas en las que han incurrido. Igualmente he sido testigo, aunque en muy contadas ocasiones, de cómo empresas, confiadas en su posición de dominio, por su nivel de especialización en determinadas tecnologías, arriesgaban y perdían concursos por no realizar ningún tipo de descuento o hacerlo simbólicamente.

Valoración técnica

Los criterios para la valoración técnica son un conjunto de aspectos muy dispares que pueden ir desde planes de garantía, planes de calidad, acuerdos de nivel de servicio (con innumerables indicadores de muy difícil seguimiento), implantación de procedimientos operativos, planes de formación a empleados públicos, horas adicionales a las mínimas exigidas en el pliego, horas de apoyo de personal técnico de terceros, alianzas con fabricantes, número de certificaciones en posesión tanto por la empresa como por sus empleados, planes de comunicación, planes de traspaso de conocimiento a la finalización del concurso, etc.

Si tenemos en cuenta el hecho de que el número de criterios para la valoración técnica puede oscilar entre diez y varias decenas, en el caso de que se incluyan acuerdos de nivel de servicio, y que cada uno de esos criterios a cuyo cumplimiento las empresas se comprometen, para evitar un rendimiento negativo de la operación, debe ser convenientemente estimado en coste, fácilmente se llega a la conclusión de que los grandes perjudicados en este modelo de contratación son las personas que formarán la dotación demandada en el concurso.

Las empresas, por su parte, no disponen de margen de actuación para obtener rendimiento alguno de todas esas exigencias adicionales que pasarán a formar parte del contrato con la administración.

Adicionalmente, cuando en esos acuerdos de niveles de servicio se incorporan criterios como:

·      Un número determinado de horas iniciales, normalmente 160, no facturables para adaptación al puesto.

·      Un número determinado de horas de solapamiento entre profesionales que dejan su puesto y aquellos que los sustituyen.

·      Penalizaciones como días no facturables en el caso de que se excedan el plazo de incorporación de nuevos profesionales.

Se produce una nueva vuelta de tuerca que tendrá como consecuencia la prudencia de las empresas a la hora de realizar cambios en los equipos de trabajo por los altos costes y una disminución del beneficio a la que inexorablemente deberán enfrentarse.

Por otra parte, criterios de valoración como planes de calidad, implantación de procedimientos, planes de seguridad y en definitiva todo aquello que debería formar parte de la estrategia de gestión de las TIC, no pueden ser objeto de valoración objetiva y son, en muchos casos, la base sobre la cual los concursos se adjudican a favor de determinadas compañías. No soy consciente de que un solo organismo público haya implantado un plan estratégico ofertado como una prestación adicional a un concurso público, los planes estratégicos, hasta donde he llegado a ver, siempre se han desarrollado bajo concursos específicos.

Para añadirle mayor complejidad aún a las adjudicaciones y poner a la administración en verdaderos apuros, las empresas con dilatada experiencia en la presentación de ofertas para la consecución de concursos de “asistencia técnica”, suelen comprometerse en el límite del umbral de saciedad, es decir, en la máxima valoración de un criterio a partir del cual cualquier mejora no añadirá valor a la propuesta.

Como conclusiones sobre los “Criterios de valoración de propuestas” en concursos de “asistencia técnica”, podríamos afirmar que:

1.    Los importes de licitación publicados por los organismos públicos son los adecuados pero al establecer altos descuentos o no limitarlos, rompen el equilibrio necesario para que todas las partes intervinientes en la ejecución del contrato, obtengan su cuota de beneficio.

2.    Salvo excepciones, las empresas ajustan al máximo los descuentos a las administraciones con la finalidad de intentar anular el criterio económico en las valoraciones de las propuestas.

3.    Los criterios de valoración de los concursos públicos de “asistencia técnica”, en muchas ocasiones suponen un incremento de costes que de ser exigidos al cien por cien por la administración supondrían pérdidas para las empresas.

4.    Este modelo de oferta y contratación deja muy poco margen operativo a las empresas ya que una vez que han sido adjudicatarias cuentan únicamente con la contención del sueldo de sus empleados, como medio para rentabilizar el contrato.

5.    Las administraciones incluyen entre los criterios de valoración de propuestas, la definición de planes, procesos y procedimientos que finalmente nunca serán implantados.

En consecuencia y en opinión del autor, el hacer lo correcto, cuando se trata de especificar criterios técnicos para la valoración de propuestas de “asistencia técnica”, debería centrarse en la potenciación de la persona, del profesional, en su formación, en su evolución, en la calidad del trabajo realizado y en la posibilidad de desvincularse del organismo público para el que presta sus servicios, sin incidentes.

Para ello, las administraciones públicas contratantes deberían de valorar a las empresas, las verdaderas responsables del contrato, antes que a las personas, incluyendo en esa valoración criterios afines a la gestión de personas, de profesionales y en la capacidad de esos procedimientos de gestión para conseguir inculcar cualidades que vayan más allá del mero bagaje técnico, como podrían ser: preocupación por los temas de calidad, orientación para el establecimiento de relaciones francas y ecuánimes, respeto personal, proactividad, fomento de la participación, capacidad para la búsqueda de información relevante para el trabajo que se está realizando, etc.

Los organismos públicos deberían abandonar esa práctica actual de intentar obtener costosos servicios adicionales, aprovechándose de unos concursos públicos cuya única finalidad es dotarlos de profesionales que complementen sus equipos. Sólo teniendo el pleno convencimiento de que para la contratación de la dotación de personas, cualquier criterio de valoración que no esté relacionado con la consecución de mejores profesionales, formados e íntegros, se conseguirá mantener el necesario equilibrio que permita que la administración reciba el servicio contratado, que la empresa pueda compensar a sus inversores y que los profesionales asignados evolucionen en la medida que sus cualidades se lo permitan.

JC